Качество управления

Верховная Рада приняла за основу проект закона «О Государственной программе экономического и социального развития Украины на 2012 год и основные направления развития на 2013 и 2014 годы» и приняла к рассмотрению соответствующий проект государственного бюджета.

К подготовке основы этих документов — программы на 2012 год — правительство впервые подошло основательно, начав разработку с января текущего года. В июле проект был презентован специалистам на коллегии Минэкономразвития для сбора замечаний и предложений по его доработке. 

Сразу после презентации документа определились три группы экспертов. Первые оценили его как четкую и единую стратегию государства. Вторые отзывалась скептически: мол, задачи на пятилетку мы уже проходили. Нечего изобретать велосипед. Третьи робко предупреждали об опасностях, дескать, и так шокировали страну реформами — налоговой, пенсионной, земельной… 

Тем, кто советует не заниматься «изобретательством», хочется напомнить, что согласно действующему Закону «О государственном прогнозировании и разработке программ экономического и социального развития Украины» Кабмин обязан ежегодно разрабатывать проект программы социально-экономического развития на следующий год. Парламент, в свою очередь, должен рассматривать документ либо до, либо вместе с проектом госбюджета. И сейчас самое время расставить точки над «і». Страна получит детальную, объективную аргументацию основных бюджетных расходов, а также весь перечень приоритетов государственной политики. Как того и требует законодательство и что, кстати, является обязательной практикой бюджетного планирования в большинстве развитых стран. 

Ни одно цивилизованное государство не обходится без стратегии, прогноза и долгосрочного плана. В качестве одного из эффективных средств госрегулирования используется индикативное планирование, особенность которого состоит не в директивности и командно-распределительных функциях, а в установлении партнерских отношений властных структур с различными субъектами хозяйствования и обществом. Такое планирование проходит не вопреки рыночным сигналам и стимулам, а на их основе, предвосхищая и по возможности корректируя в лучшую сторону траекторию развития страны.

Наиболее распространенными в мире моделями индикативного планирования являются модели, действующие во Франции, Германии, Японии и Южной Корее. Родиной такого планирования считается Франция. Здесь декретом от 1946 года были учреждены Совет и Генеральный комиссариат по планированию. Тогда начался, как теперь говорят, «золотой век французского планирования». По-своему интересны и методы планирования, которых придерживаются Япония и Китай. Если охарактеризовать их очень сжато, то суть сводится к следующему: не умаляя роли рынка, не сужается и роль государства. Даже наоборот. Так что изобретать велосипед никто не собирается. На нем давно ездят другие.

Что Украина может и должна перенять у других стран? Прежде всего то, что индикативные планы носят ярко выраженный инвестиционно ориентированный характер. Главной функцией, например, французской модели служит определение приоритетных отраслей, инвестиции в которые поощрялись бы экономическими, прежде всего налоговыми и кредитными стимулами. По сути, эта модель предполагает обмен информацией между государством и частными предпринимателями, в результате чего и осуществляется выработка общей взаимоприемлемой стратегии развития.

За последнее десятилетие в Украине причины старения основных фондов отечественной экономики, низкой инновационной направленности скудных инвестиций кроются в отсутствии понимания бизнесом и государством перспектив общего развития, в больших политических и коррупционных рисках. А ведь капиталу необходимо не только снижение налогов и снятие административных барьеров, но и прогнозируемость, макроэкономическая и политическая стабильность. Впервые за годы независимости власть переходит от ручного управления к среднесрочному и долгосрочному планированию, и делать это мы намерены с помощью долгосрочных стратегий. Дорабатывается проект закона о стратегическом планировании, который определит рамки государственного планирования и прогнозирования. 

Впервые государство имеет систему документов, показывающих все приоритеты, в рамках которых будет действовать власть. Предвыборная программа президента Украины Виктора Януковича нашла отражение в системном стратегическом документе — Программе экономических реформ на 2010-2014 годы. На их основе был разработан План реализации Программы реформ на текущий год и ежегодное Послание президента к Верховной Раде «Модернизация Украины — наш стратегический выбор». 

Программа социально-экономи­ческого развития Украины на 2012-2014 годы, по которой стране предстоит жить уже с 1 января будущего года, основывается на вышеназванных стратегических документах, служит инструментом их конкретизации. Это своеобразный четкий план действий, содержащий очень конкретные показатели, по которым общество сможет, что важно, оценить качество работы власти в той или иной сфере. Оценивать будет очень просто. Для этого нужно проследить все цепочки предлагаемой в Программе схемы: цели — задачи — механизмы — финансирование —  ожидаемые результаты. Впервые проект государственного бюджета готовился на основе программы, а не в ручном режиме, как это было ранее. Впервые к разработке Программы были привлечены не только специалисты министерств и государственных научных институтов, но и независимые эксперты. Как раз для этого и проводилась промежуточная презентация проекта в июле. 

Программа содержит оценки объемов внешних и внутренних инвестиций в экономику, вычисления балансов и прогнозов по основным отраслям. Кроме того, в документе подсчитываются все ресурсы и определен инструментарий, которым будет располагать государство в следующем году. Что еще интересно: сам по себе новый порядок планирования на следующий год стал первым, по сути, революционным шагом в сторону формирования госбюджета не в министерских кабинетах исключительно в столице, а в регионах. Мы видим прогноз развития каждой области. Программа на будущий год формировалась на основании региональных программ, которые сведены воедино. Также пересмотрены все общегосударственные программы, в том числе отраслевые. После тщательного экономического анализа многие сокращены, оставлены лишь наиболее важные. При этом безоговорочно принимались к рассмотрению только те программы, где четко определены основные проблемы, требующие решения, критерии их эффективности, а также цели, мероприятия и риски государственной политики, которая будет осуществляться в каждой из отраслей экономики. 

Среди основных целей и приоритетов — налаживание государственно-частного партнерства и создание новых стимулов для инвесторов, прежде всего по развитию высокотехнологичных производств и внедрению энергоэффективных технологий. Также мы планируем работать над восстановлением долгосрочного кредитования реального сектора и домохозяйств, повышением конкурентоспособности отечественных товаров и услуг, наращиванием их экспорта и созданием условий для импортозамещения, модернизацией инфраструктуры, в первую очередь транспортной и энергетической. 

Сформированные общими усилиями регионов и центра планы можно считать первым шагом к реализации важнейшей функции госуправления — качественного среднесрочного и долгосрочного планирования. Совершенно очевидно, что эффективное стратегическое планирование невозможно без столь же эффективного планирования тактического.

Впервые Программа содержит основные планы и приоритеты государства на три года. Предлагается перейти на трехлетнее планирование и бюджетирование. Причем ежегодно основные параметры таких планов будут уточняться. Таким образом, при подготовке среднесрочных программ будет апробирована взаимосвязь макроэкономического прогнозирования, социально-экономического и бюджетного планирования, законотворческой деятельности и организационных мероприятий. При всем этом важно существенно повысить результативность бюджетных расходов. Система должна работать на повышение эффективности экономической и социальной политики государства, на достижение поставленных социально-экономических целей. Фактически, наша задача — кардинально повысить качество государственного управления.